Polsko-niemiecka współpraca regionalna - 25 lat po Traktacie o Dobrym Sąsiedztwie i Przyjaznej Współpracy

Zapraszamy do lektury kolejnego z cyklu artykułów w ramach projektu "25 lat Traktatu o Dobrym Sąsiedztwie i Przyjaznej Współpracy jako krok milowy w budowaniu ładu europejskiego po 1989 r. - przyczynek do ogólnopolskiej debaty publicznej" organizowanego przez Fundację "Krzyżowa" dla Porozumienia Europejskiego i współfinansowanego przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych Rzeczpospolitej Polskiej.


Polsko-niemiecka współpraca regionalna

25 lat po Traktacie o Dobrym Sąsiedztwie i Przyjaznej Współpracy

Traktat
Dla współczesnego czytelnika Traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy podpisany przez Premiera Polski Jana Krzysztofa Bieleckiego oraz Kanclerza Niemiec Helmuta Kohla 17 czerwca 1991 roku w Bonn jawi się jako tekst archaiczny. Kwestie, które dla autorów Traktatu miały charakter kluczowy, dziś stanowią margines debaty pomiędzy naszymi krajami. A sprawy, które dziś są głównymi tematami dialogu Polaków i Niemców, były trudne do wyobrażenia przed ćwierćwieczem.

Na początku lat 90-tych, krótko po upadku komunizmu w Polsce i zjednoczeniu Niemiec rządy obu krajów były świadome jak ważne jest ułożenie dobrych relacji z sąsiadem. W tamtym czasie dla Polski pierwszoplanową rolę stanowiły takie kwestie jak: nawiązanie relacji gospodarczych z Niemcami, zagwarantowanie nienaruszalności zachodniej granicy oraz zapewnienie pokoju w regionie, uzyskanie wsparcia Niemiec dla procesu integracji Polski z Unią Europejską. Istotną kwestię stanowiło uregulowanie statusu mniejszości niemieckiej w Polsce. W tamtym czasie władze polskie nie mogły być pewne lojalności tej mniejszości wobec Polski. Dopiero czas pokazał jak mylne były te obawy.

Celem rządów obu krajów było nawiązanie współpracy w jak najszerszym zakresie: edukacji, wymiany młodzieży, współpracy uczelni, ochrony środowiska, planowania przestrzennego, zagospodarowania terenów przygranicznych, szczególnie dorzecza Odry, korzystania z doświadczeń niemieckich w wielu sferach życia. Wysoki priorytet nadano nawiązaniu partnerstw miast, gmin i regionów, wymienione w artykule 12 Traktatu.

 

Różnice struktur
Struktura administracji w terenie jest w tym czasie w obu krajach całkowicie odmienna. W Niemczech po zjednoczeniu w nowych landach przenoszone są gotowe struktury państwa federalnego z zachodniej części kraju. Nowe landy w jednym momencie otrzymują strukturę landów, odpowiednik regionów, które jednak nie mają w Niemczech statusu samorządu, a quasi państw, wspólnie tworzących państwo federalne. Samorządem w Niemczech określa się niższe szczeble zarządzania powiaty i gminy, których ustrój definiuje się na poziomie landu i jest on odmienny w każdym regionie. Warto zauważyć, że Niemcy zachodnie po wojnie również otrzymały swój ustrój terytorialny za jednym zamachem, narzucony przez państwa alianckie. Głównym założeniem tego ustroju nie była efektywność w podziale kompetencji, a chodziło o takie zdecentralizowanie państwa, by uniemożliwić odrodzenie się dyktatury w przyszłości. W ten sposób przekazano landom zaskakujące kompetencje jak policja czy oświata, łącznie z ustalaniem ustroju szkół i programów nauczania, które znacząco różnią się w poszczególnych landach.

Sytuacja w Polsce była całkowicie odmienna. Można by ją porównać do sytuacji gry w szachy i ustalania reguł w trakcie gry. System samorządów dopiero się w Polsce kształtował, poprzez przekształcenie odziedziczonego, nieefektywnego, scentralizowanego systemu z czasów PRL. Przez całe lata 90-te praktycznie nie istniały w Polsce regiony, które mogłyby być partnerami dla niemieckich landów. Trudno uznać 49 małych, słabych polskich województw, praktycznie zarządzanych centralnie z Warszawy, za realnych aktorów współpracy międzynarodowej.

 

Aktywne miasta
Od początku przemian rozwijały się natomiast miasta i gminy, które dzięki uzyskaniu demokratycznej legitymacji w wyborach samorządowych 27 maja 1990 roku oraz uzyskaniu realnych kompetencji mogły rozpocząć autentyczną współpracę z partnerami zza Odry. Na obszarach przygranicznych właściwie trudno znaleźć miasto czy gminę, która nie miałaby współpracy z partnerem w Niemczech. Często były to nawet dwa partnerstwa, jedno we wschodnich Niemczech odziedziczone po czasach PRL-u i drugie w Niemczech zachodnich. Regułą było, że po otwarciu granic samorządowcy polscy z zapałem angażowali się we współpracę z dalszymi geograficznie, ale na tym etapie, atrakcyjniejszymi miastami z zachodu, zaniedbując lepiej znanych partnerów z byłej NRD.

Z własnego doświadczenia pamiętam jak w połowie lat 90-tych jako student pojechałem na stypendium do Bonn, wtedy jeszcze stolicy Niemiec. Po kilku tygodniach uświadomiłem sobie, że mój rodzinny Dolny Śląsk bezpośrednio graniczy z Niemcami. Zapytałem znajomych z Bonn czy znają kogoś w Saksonii, z kim warto byłoby się poznać. W tamtym czasie w Dreźnie, Görlitz czy Lipsku nie znałem nikogo, poza kilkoma studentami, których poznałem na koloniach jeszcze w czasach NRD. Od znajomych z Bonn dostałem nazwisko i numer faksu do Drezna. Były to czasy kiedy telefony komórkowe były rzadkością. Po powrocie z Bonn rozpoczęliśmy wraz z grupą przyjaciół ze studiów kontakty z Saksonią, które w różnych formach trwają do dziś. Jednak droga do Drezna wiodła wtedy z Wrocławia przez Bonn. Z czasem sytuacja się zmieniła i z początkiem XXI wieku partnerstwa z bliższymi geograficznie partnerami ze wschodnich Niemiec stały się bardziej intensywne. Decydujące były bliskość, wiele więzi społecznych i gospodarczych, wspólne projekty europejskie i porównywalne doświadczenie transformacji społecznej i gospodarczej.

Polskie i niemieckie gminy wykorzystując praktyczny brak współpracy regionalnej podjęły próbę wypełnienia tej luki tworząc euroregiony, skupiające wiele gmin po obu stronach granicy: Pomerania, Pro Europa Viadrina, Szprewa-Nysa-Bóbr, a najstarszy polski euroregion Nysa skupiał także gminy czeskie. Euroregiony były platformą stałych kontaktów samorządów obszarów przygranicznych. Euroregiony odegrały ważną rolę w „zszywaniu” pogranicza w kwestiach codziennych potrzeb mieszkańców. Przykładem takiej inicjatywy może być Nysa Euroticket. Za 25 złotych można przez cały dzień jeździć lokalnymi pociągami i autobusami na terenie Euroregionu w Polsce, Niemczech i Czechach.

Samorządy w Polsce szukały wzorców, doświadczeń i sposobów rozwiązania problemów, z którymi się zetknęły: jak kształtować sferę komunalną, zarządzać przestrzenią, infrastrukturą, przyciągać inwestorów, tworzyć przyjazne warunki życia mieszkańców. Kwitła wymiana urzędników i mieszkańców, a także projekty kulturalne. W jednym mieście średniej wielkości na Dolnym Śląsku zorganizowano wyjazd do miasta partnerskiego w Niemczech wszystkich radnych miejskich. Efektem wyjazdu było stworzenie strefy aktywności gospodarczej i strategii przyciągania inwestycji zagranicznych. Dziś miasteczko to jest otoczone wianuszkiem fabryk i ma śladowe bezrobocie.

Fenomenem pogranicza polsko-niemieckiego są podzielone miasta. W wyniku sztucznego wytyczenia granicy po II wojnie światowej części miast po obu stronach rzeki znalazły się w różnych krajach. Zgorzelec - Görlitz, Gubin - Guben, Słubice i Frankfurt nad Odrą. Funkcjonalnie są jednym miastem, historia rozdzieliła je na dwie części. Od początku lat 90-tych podejmują współpracę. Görlitz i Zgorzelec proklamują utworzenie Miasta Europa. Frankfurt nad Odrą i Słubice wspólnie stają się siedzibą Uniwersytetu Viadrina i Colegium Polonicum. Görlitz wspólnie ze swoim wschodnim sąsiadem ubiega się o tytuł Europejskiej Stolicy Kultury 2010. Gubin i Guben razem planują infrastrukturę komunalną by było taniej i efektywniej, niż każdy na własną rękę.

 

Niemieckie plany
Przez cały okres lat 90-tych współpraca regionalna praktycznie nie funkcjonowała. Partnerzy do współpracy zupełnie do siebie nie pasowali. Po niemieckiej stronie - silne, dobrze zakorzenione historycznie i społecznie landy, posiadające demokratyczną legitymację i szerokie kompetencje, po stronie polskiej - sztucznie utworzone małe województwa, zarządzane przez wojewodów, pochodzących z nadania Warszawy. Charakterystyczne, że polskie województwa brały swoje nazwy od swej stolicy: jeleniogórskie, zielonogórskie, gorzowskie i szczecińskie, a nie od nazw historycznych krain geograficznych. Na swój renesans współpraca regionalna musiała poczekać niemal dekadę.

W tym czasie strona niemiecka widząc potrzebę interakcji z sąsiadem oraz posiadając doświadczenia z rozwoju współpracy na innych swoich pograniczach proponuje programy rozwoju pogranicza polsko-niemieckiego. Znane w Polsce jako plan Stolpego czy plan Willersa, to najbardziej znane, faktycznie było ich więcej. Celem tych propozycji było wsparcie rozwoju gospodarczego i infrastruktury na obszarach przygranicznych. Plany były przygotowywane jednostronnie przez stronę niemiecką. Różna była reakcja strony polskiej na te propozycje. Plan Stolpego spotkał się w większości z negatywnymi opiniami, ze względu na nierównowagę w kształtowaniu relacji i zbyt mały udział strony polskiej w zarządzaniu wdrażaniem planu. Istotnym punktem krytyki planu był także postulat ograniczenia produkcji rolnej na terenach przygranicznych, na korzyść wzmocnienia rozwoju przemysłu i rzemiosła. Późniejszy plan Willersa zakładał już większą równowagę obu partnerów i był de facto okrojoną i bardziej zbalansowaną wersją planu Stolpego. Żaden niemiecki plan nie doczekał się realizacji, nie został nawet oficjalnie przedstawiony stronie polskiej.

 

Buzek i jego regiony
Nowa jakość w polsko-niemieckiej współpracy regionalnej powstała pod koniec lat 90-tych, kiedy w 1998 roku rząd Jerzego Buzka przeprowadził cztery reformy. Jedną z nich była reforma samorządowa. Jej głównym celem było przygotowanie struktur administracyjnych w terenie do zarządzania funduszami europejskimi, które miały napłynąć do kraju po wstąpieniu do Unii Europejskiej. A także decentralizacja zarządzania państwem i stworzenie realnych podmiotów odpowiedzialnych za rozwój regionalny. W efekcie reformy w miejsce 49 województw, powstało 16 regionów, w których władzę sprawuje demokratycznie wybrany Sejmik, jako władza ustawodawcza i Zarządu Województwa, jako egzekutywa. Pojawił się również nowy szczebel samorządu - powiaty. Nowe regiony na podstawie ustawy o samorządzie wojewódzkim otrzymały prawo do prowadzenia współpracy międzynarodowej oraz przystępowania do międzynarodowych stowarzyszeń, za zgodą ministerstwa spraw zagranicznych.

Na pograniczu uformował się lustrzany układ regionów. Trzem przygranicznym landom: Saksonii, Brandenburgii i Meklemburgi Pomorze Przednie, odpowiadają trzy nowo powstałe polskie regiony: Dolny Śląsk, Lubuskie i Zachodniopomorskie. Nadal landy niemieckie mają szersze kompetencje, większy budżet i silniejszą pozycję w ramach swojego państwa. Jednak polskie regiony są już partnerem do współpracy. Pomaga w tym również program pomocy przedakcesyjnej Phare CBC wspierający projekty transgraniczne. Choć po polskiej stronie program jest zarządzany centralnie z Warszawy, regiony uczestniczą w planowaniu i wyborze projektów. Zmusza to do wzajemnego patrzenia na drugą stronę granicy. Przełamywanie tradycyjnego problemu pogranicza, peryferyjnego położenia i postrzegania kończącego się na granicy.

Po wstąpieniu Polski do UE regiony przystąpiły do wspólnej realizacji programu INTERREG dla wsparcia projektów transgranicznych. Po stronie polskiej dalej zarządzanie odbywa się centralnie w Warszawie, ale region ma właściwie decydujący wpływ na kształt programu i wybór projektów. Sytuacja pogranicza w obu krajach jest podobna. Są to obszary gospodarczo lokujące się poniżej średniej dla swoich krajów. Dotknięte problemami peryferyjnego położenia. Polskie pogranicze wymaga dalszych inwestycji w infrastrukturę drogową, kolejową i komunalną. Niemieckie pogranicze w szybkim tempie się wyludnia i cierpi na brak miejsc pracy. Z czasem na polskim pograniczu również pojawiają się problemy depopulacji.

 

Partnerstwo Odry
Ciekawą inicjatywę zaproponował w 2006 roku Berlin, aby wraz z regionami przygranicznymi utworzyć nieformalną sieć współpracy Partnerstwo Odry - z udziałem czterech regionów niemieckich: Saksonii, Brandenburgii, Berlina i Meklemburgi Pomorze Przednie oraz czterech polskich: Dolnego Śląska, Lubuskiego, Wielkopolski i Zachodniopomorskiego. Metropolii Berlina zależało na stworzeniu wokół siebie systemu powiązań z otoczeniem dla wsparcia rozwoju. Nie ma przy tym znaczenia, że połowa otoczenia metropolii leży w Niemczech, a druga w Polsce. Polskie regiony pozytywnie odpowiedziały na propozycję powołania Partnerstwa Odry. Mniej entuzjazmu pomysł wzbudził w Warszawie.

W ramach Partnerstwo Odry poruszane są takie tematy jak: promocja turystyczna całego obszaru na rynkach pozaeuropejskich, przy wykorzystaniu brandu Berlina, infrastruktura transportowa, edukacja, szczególnie nauka języka kraju sąsiada, zagospodarowanie rzeki Odry, współpraca naukowa czy transgraniczny rynek usług medycznych. Ze względu na udział w inicjatywie wielu różnorodnych partnerów i nieformalny charakter sieci realizacja Partnerstwo ma raczej charakter wymiany opinii i wyznaczania trendów. Stanowi jednak ważna platformę dialogu na pograniczu.

 

Polska zachodnia
Warto zwrócić również uwagę na inną inicjatywę po stronie polskiej. W roku 2010 województwa przygraniczne, te same, które wchodzą w skład Partnerstwa Odry: Dolny Śląsk, Lubuskie, Wielkopolska i Zachodniopomorskie oraz dodatkowo Opolskie, postanowiły rozpocząć prace nad Strategią Rozwoju Polski Zachodniej. Celem projektu jest wzmocnienie połączeń infrastrukturalnych oraz więzi współpracy pomiędzy regionami. Nie było to powiedziane wprost, ale można się domyślać, że kontekstem tej inicjatywy było lepsze przygotowanie pogranicza do realizacji jak najbardziej partnerskich relacji z niemieckimi regionami.

Dążenie do zmniejszenia nierówności po obu stronach granicy, do zapewnienia jak najdalej idącej spójności całego obszaru jest stałym celem, do którego dąży pogranicze. Nierówności potencjałów zawsze powodują napięcia socjalne, konflikty, przestępczość. Wyrównanie potencjałów łagodzi napięcia i przyczynia się do normalnych relacji. Jednym ze wskaźników, który pokazuje postęp, udało się osiągnąć w wyrównywaniu poziomu życia, jest relacja PKB na mieszkańca. Na początku lat 90-tych współczynnik ten w Polsce i w Niemczech była jak 1 do 30, dziś to już tylko 1 do 3. Ale są również sfery, w których nie notujemy tak spektakularnych sukcesów. Nadal rocznie przeciętnie ponad 2500 Niemców żeni się z Polkami, które są liderkami wśród obcokrajowców żon Niemców. A jedynie niecałe 400 Niemek rocznie wychodzi za Polaków. Ciekawe, czy tę dysproporcję uda się kiedyś wyrównać?

 

Bartłomiej Ostrowski

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Polub nas na Facebooku

Newsletter

© 2016 Fundacja "Krzyżowa" dla Porozumienia Europejskiego.