Kryzys uchodźców w 2015 r. i Unia Europejska: geneza, przebieg i perspektywy

Bezprecedensowa wielka fala uchodźców i migrantów, która przybyła do Europy 2015 r. jest najpoważniejszym wyzwaniem dla UE od czasu globalnego kryzysu ekonomicznego i strefy euro, który wybuchł sześć lat temu. Kryzys migracyjny stworzył poważne wyzwanie dla spójności UE zagrażając przetrwaniu strefy Schengen w obecnym kształcie. Wywołał podziały i napięcia między państwami członkowskimi oraz w ramach społeczeństw europejskich, czego przejawem był min. wzrost poparcia w niektórych krajach dla partii eurosceptycznych i nacjonalistycznych oraz postaw islamofobicznych (olbrzymia większość uchodźców jest muzułmanami). Z drugiej strony kryzys uchodźców może przyczynić się do wyjątkowego postępu integracji UE poprzez intensyfikację współpracy w sferze ochrony granic zewnętrznych.

 

Położenie geograficzne UE jest znacznie trudniejsze niż innych światowych potęg: Chiny czy USA. W sąsiedztwie UE (Bliski Wschód) oraz relatywnie nie znacznej odległości od jej sąsiedztwa (Róg Afryki, Afganistan i Pakistan, Sahel) toczą się najważniejsze konflikty zbrojne na świecie i w konsekwencji znajdują się największe skupiska uchodźców.

Migranci, którzy trafili do Europy stanowią jedynie znikomą część uchodźców zewnętrznych i wewnętrznych żyjących w regionach gdzie toczą się krwawe wojny. Liczba uchodźców próbujących przedostać się do Europy może znacznie wzrosnąć w przypadku poważnego zaostrzenia tych konfliktów zbrojnych.

Kryzys uchodźców obnażył krótkowzroczność Unii Europejskiej, która pomimo narastającego od 10 lat problemu uchodźców w jej Południowym Sąsiedztwie oraz regionach Afryki i Azji położonych relatywnie blisko jej granic prowadziła politykę reaktywną, nierzadko bierną lub chaotyczną, pozbawioną długoterminowej strategii oraz wystarczającego wsparcia finansowego.

Ogólna sytuacja uchodźców na świecie

Według wstępnych szacunków UNHCR w 2015 r. liczba uchodźców zewnętrznych i wewnętrznych oraz azylantów przekroczyła 60 milionów. W połowie tego roku ponad 20 milionów osób była uchodźcami przebywającymi poza ojczyzną. Około 34 milionów była uchodźcami wewnętrznymi (IDP), czyli pozostali po opuszczeniu domu rodzinnego na terenie własnego kraju. Niemal 2,5 miliona było azylantami. Liczba wszystkich uchodźców jest najwyższa od czasów II wojny światowej.1 Te dane szacują jedynie osoby, które znajdują się pod opieką UNHCR. Szacunki wszystkich uchodźców zostaną opublikowane w połowie 2016 r. Między 2005 r. a 2014 r. liczba wszystkich uchodźców (wliczając azylantów) wzrosła z 37 milionów do niemal 60 milionów. W 2015 r. ponad 85% uchodźców zewnętrznych znajdowało się w krajach rozwijających. Ten współczynnik wzrósł o ponad 15% w porównaniu z 2004 r. Największe skupiska uchodźców znajdują się w Afryce (Róg Afryki, Sahel) i Azji (Bliski i Środkowy Wschód) w sąsiedztwie lub relatywnie bliskiej odległości od Europy.

Najważniejsze skupiska uchodźców w pobliżu Europy

Problem uchodźców w Syrii jest najpoważniejszą humanitarną katastrofą od czasów II wojny światowej. W 2014 r. Syria stała się krajem z którego uciekło zagranicę najwięcej uchodźców na świecie. Od 2013 r. Syria jest krajem z największą liczbą uchodźców wewnętrznych na świecie. Do 31 grudnia 2015 r. 4,6 miliona osób uciekło z Syrią przed wojną do sąsiednich krajów. Ponad połowa z nich przebywała w Turcji (2,5 miliona), natomiast ponad 1/4 w Libanie (prawie 1,1 miliona), ponad 15% w Jordanii (około 630 tys.), ponad 5% w Iraku (około 245 tys.) i pozostali w Egipcie (ponad 120 tys.).2 Liban proporcjonalnie jest krajem z największą liczbą uchodźców na świecie, zaś Jordania zajmuje drugie miejsce. Uchodźcy z Syrii stanowią ponad jedną szóstą jego mieszkańców, natomiast w Jordanii około 8% . Co więcej w samej Syrii w lipcu 2015 r. 7,6 miliona osób było uchodźcami wewnętrznymi. Ponad połowa uchodźców wewnętrznych przebywa w północnej Syrii w gubernatorstwach graniczących bezpośrednio z Turcją. Ich największe skupisko ponad 3 miliony (dane na początek października 2015) znajduje się w północno-zachodniej Syrii (Aleppo, Idlib, Latakia). Łączna liczba osób, które opuściła domy ze względu na działania wojenne (ucieczka lub wypędzenie) zbliża się do 12 milionów co stanowi ponad połowę przedwojennej populacji kraju.

Obok Syrii na Bliskim Wschodzie największa grupa uchodźców znajduje się lub pochodzi z Iraku. Według danych ONZ w Iraku pod koniec października 2015 r. znajdowało się 3,2 miliona uchodźców wewnętrznych, zaś poza jego granicami 370 tys. uchodźców. 3 Liczba uchodźców wewnętrznych radykalnie wzrosła z miliona osób do 3,6 miliona pod koniec 2014 r. na skutek ofensywy Państwa Islamskiego w północnym i środkowym Iraku. Odbicie części terytoriów z rąk Państwa Islamskiego pozwoliła na zmniejszenie liczby uchodźców wewnętrznych. Blisko połowa uchodźców wewnętrznych przebywa na północy Iraku blisko granicy z Turcją. Biorąc pod uwagę, że Państwo Islamskie, kontroluje znaczną część Syrii i Iraku, można oba kraje traktować jako jeden region. Znajduje się w nim i w jego bezpośrednim sąsiedztwie około 16 milionów uchodźców wewnętrznych i zewnętrznych.

Kolejnym regionem w Azji gdzie znajduje się wielkie skupisko uchodźców są Afganistan i Pakistan oraz ich bezpośrednie sąsiedztwo. W połowie 2015 r. ponad 2,6 milionów uchodźców zewnętrznych z Afganistanu przebywało w krajach z nim sąsiadujących, zaś na jego terytorium znajdowało się niemal milion uchodźców wewnętrznych. Olbrzymia większość uchodźców z Afganistanu przebywa w Pakistanie (1,5 miliona) i Iranie (blisko milion). W Pakistanie liczba uchodźców wewnętrznych zbliża się obecnie do 1,6 miliona, zaś w sąsiednich krajach (przede wszystkim w Afganistanie) przebywało ponad 260 tys. uchodźców pochodzenia pakistańskiego. Afganistan i Pakistan podobnie jak na Bliskim Wschodzie można potraktować jako jeden region, ze względu na konflikt toczący się z talibami. W efekcie łączna liczba uchodźców zewnętrznych i wewnętrznych związanych z Afganistanem i Pakistanem wynosi ponad 5 milionów.4

W Rogu Afryki znajduje się lub z niego pochodzi przebywając w sąsiednich krajach około 8 milionów uchodźców zewnętrznych i wewnętrznych. W połowie 2015 r. w Somalii znajdowało się 1,1 miliona uchodźców wewnętrznych, zaś poza jej granicami taka sama liczba uchodźców zewnętrznych. W Sudanie liczba uchodźców wewnętrznych przekracza 2,3 milionów osób, zaś około 640 tys. Sudańczyków przebywało poza ojczyzną jako uchodźcy. W Południowym Sudanie znajdowało się ponad 1,6 miliona uchodźców wewnętrznych, zaś pochodziło z niego blisko 750 tys. uchodźców zewnętrznych. Erytreę opuściło niemal 385 tys. uchodźców.5

Kolejnym regionem Afryki położonym relatywnie blisko Europy, gdzie znajduje się duże skupisko uchodźców (niemal 2 miliony) jest środkowy Sahel. Największym źródłem uchodźców są Mali i Nigeria. W połowie 2015 r. w Nigerii znajdowało się blisko 1,4 miliona uchodźców wewnętrznych, zaś 120 tys. osób uciekło z kraju. W Mali uchodźcami wewnętrznymi było blisko 100 tys. osób, zaś około 150 tys. osób było uchodźcami zewnętrznymi.6

Przebieg kryzysu migracyjnego w UE

Według statystyk UNHCR w 2015 r. milion osób dotarło do Unii Europejskiej poprzez Morze Śródziemne, ponad 800 tys. z nich przybyło poprzez Morze Egejskie do Grecji.7 Niemal wszyscy pozostali przypłynęli do Włoch z Libii. Trasa poprzez Morze Egejskie jest znacznie łatwiejsza (podróż łodzią od 20 minut do godziny) i dwu-trzykrotnie tańsza niż poprzez środkowe Morze Śródziemne w rejonie Malty. W 2015 r. liczba osób przebywających do Europy poprzez Morze Śródziemne wzrosła radykalnie w porównaniu z 2013 r. (niespełna 60 tys. osób) i 2014 r. (215 tys. osób). W tych latach oraz w pierwszej połowie 2015 r. głównym kierunkiem napływu uchodźców do Europy było środkowe Morze Śródziemne na trasie Libia-Włochy. Roli tego kierunku sprzyjała wojna domowa w Libii, która spowodowała, że przekształciła się ona w państwo upadłe. W drugiej połowie 2015 r. kluczowym krajem tranzytowym na trasie szlaku migracyjnego do Europy stała się Turcja. Na jej terytorium przecinają się trasy uchodźców z Syrii, Iraku, Afganistanu i Pakistanu. W Turcji znajduje się największe skupisko uchodźców na świecie (czytaj dalej). Turcja jest sąsiadem UE z długimi granicami lądowymi i morskimi (niewielkie odległości między Anatolią i greckimi wyspami) w efekcie odgrywa rolę naturalnej bramy do Europy dla migrantów i uchodźców. Największy napływ osób przekraczających Morze Śródziemne nastąpił między sierpniem i listopadem 2015 kiedy przybyło około 670 tys. osób. Apogeum napływu uchodźców nastąpiło wrześniu i październiku, gdy do Europy przybyło ponad 385 tys. osób w tym najwięcej w ciągu całego roku w październiku, kiedy przybyło ponad 220 tys. osób. Od listopada nastąpił spadek napływu uchodźców wynikający przede wszystkim z nadejściem zimy. W listopadzie do Europy przybyło blisko 155 tys. W grudniu do Europy z Azji i Afryki przybyło blisko 120 tys. osób. Z drugiej oznacza to, że grudniu przybyło do UE przez Morze Śródziemne dwa razy więcej osób niż w 2013 r. Według danych ONZ 60% wśród osób próbujących w 2015 r. dotrzeć do Europy poprzez Morze Śródziemne było mężczyznami. Natomiast 40% stanowiły kobiety i dzieci. Na podstawie postaw uchodźców w poprzednich kryzysach w różnych regionach świata tą nadreprezentację mężczyzn należy tłumaczyć dążeniem do uzyskaniem statusu azylanta i następnie sprowadzenia części rodziny. W ramach programów łączenia rodzin w UE dotychczas najczęściej średnio jedna osoba dołączała do osoby, która otrzymała azyl.

Próba dotarcia do UE przez Morze Śródziemne wiąże się także z tragediami tysięcy ludzi. W 2015 r. życie straciło lub zaginęło ponad 3,7 tys. osób. Niemal tyle samo ludzi zginęło lub zaginęło w 2014 r. Proporcjonalnie liczba ofiar jest znacznie mniejsza niż w zeszłym roku, gdyż w 2014 r. było niemal pięć razy mniej przekroczeń Morza Śródziemnego niż w 2015 r. Należy ją tłumaczyć wyborem trasy przez bezpieczniejsze Morze Egejskie niż środkowe Morze Śródziemne.

Połowa osób, które przedostało się przez Morze Śródziemne do Europy z Azji i Afryki w 2015 było obywatelami Syrii, 20% Afgańczykami (2% Pakistańczykami), 7% Irakijczykami, 4% Erytrejczykami, natomiast 3% z pozostałych krajów Rogu Afryki (Somalia, Sudan), 4% pochodziło z Sahelu (Nigeria, Mali, Gambia).8

Po przekroczeniu Morza Egejskiego migranci kierują się szlakiem bałkańskim. Przebiegał on do połowy września przez Macedonię i Serbię- kraje nie należące do UE- oraz następnie Węgry, Austrię i Niemcy. Zamknięcie granicy przez Węgry doprowadziło do przekierowania fali migracyjnej na Chorwację i Słowenię położonych na trasie do Austrii. Na Bałkanach Zachodnich do uchodźców z Bliskiego i Środkowego Wschodu dołączali mieszkańcy tego pierwszego regionu. Stanowią oni obecnie wyraźną mniejszość wśród osób starających się o azyl w UE. Wśród osób, które oczekiwały na rozpatrzenie wniosku o azyl w UE pod koniec września 2015 r. (bez Austrii) 120 tys. pochodziło z Bałkanów Zachodnich. Byli to przede wszystkim Albańczycy i Romowie (Kosowo, Albania- część z Kosowa, Macedonia, osoby posiadające serbskie paszporty mieszkające w Kosowie). Stanowili oni około 15% wszystkich osób oczekujących na rozpatrzenie wniosku. . W przypadku migrantów z Bałkanów Zachodnich główną przyczyną migracji była trudna sytuacja ekonomiczna (relatywna bieda, bardzo wysoki poziom bezrobocia, zbyt wolne tempo wzrostu gospodarczego).

Według statystyk Eurostatu do końca listopada 2015 r. około milion dwieście osób złożyło wniosek o przyznanie statusu uchodźcy.9  Ponad 400 tys. osób złożyło wniosek o azyl w Niemczech, ponad 175 tys. na Węgrzech i niemal 150 tys. w Szwecji i około 80 tys. we Włoszech. Węgry w odróżnieniu od pozostałych wymienionych państw nie stały się ważnym krajem docelowym dla osób starających się o status uchodźcy. Węgry rozpatrzyły w pierwszych trzech kwartałach 2015 r. jedynie 2,5 tys. wniosków z czego około 80% zostało rozpatrzonych negatywnie. Szwecja czy Niemcy rozpatrzyły proporcjonalnie zdecydowanie więcej wniosków niż Węgrzy. Są także krajami, które zaakceptowały najwięcej azylantów rozpatrując pozytywnie ich wnioski. Według ministra spraw wewnętrznych Bawarii do początku grudnia 2015 r. w Niemczech zarejestrowało się na zasadzie ułatwionej i przyspieszonej ścieżki milion osób. Jednak, część ekspertów uważa, że ta liczba jest mniejsza ze względu na kilkukrotną rejestrację znacznej części tych osób w Niemczech i innych krajach.

W 2015 r. liczba wniosków o azyl w UE była największa w historii. Jednak, zdecydowany wzrost liczby wniosków trwa od 2013 r. W latach 2004-2012 liczba wniosków o azyl w UE wahała się co roku między 200 tys. a nieco powyżej 300 tys. Wzrosła ona zdecydowanie w 2013 r. (ponad 410 tys.) i następnie w 2014 r. (625 tys.).

Według statystyk Eurostatu unijnych do końca listopada 2015 r. ponad 840 tys. osób oczekiwało na rozpatrzenie wniosku o przyznanie statusu uchodźcy (bez danych z Austrii).10 Biorąc pod uwagę tendencje składania wniosków w Austrii można założyć, że liczba starających się o azyl w UE do końca września 2015 r. wynosiła około 900 tys. Największą grupę wśród oczekujących na rozpatrzenie wniosku stanowiły osoby pochodzące z Bliskiego Wschodu szczególnie z Syrii (ponad 20%) i następnie z Iraku (7%). Kolejną grupę stanowiły osoby pochodzące z Afganistanu i Pakistanu (odpowiednio 12% i 5%). O przyznanie azylu ubiegało się także około 60 tys. osób pochodzących z Rogu Afryki (ponad połowa z nich z Erytrei i jedna trzecia z Somalii)- ok. 8% aplikujących.11

W całej UE w trzech pierwszych kwartałach 2015 roku niemal 385 tys. wniosków złożonych o azyl zostało rozpatrzonych przez urzędy państw unijnych. Mniej niż połowa z nich została rozpatrzona pozytywnie w pierwszej instancji. Najwięcej wniosków rozpatrzonych pozytywnie w Niemczech blisko 70 tys. (niemal połowa), Szwecji (ponad 25 tys.) i Włoszech (25 tys.). Decyzje ws. wniosków składanych w UE przez osoby starające się o azyl są bardzo różne w zależności od kraju pochodzenia aplikanta. Według danych Eurostatu w trzecim kwartale 2015 r. 98% wniosków o azyl złożonych przez Syryjczyków, które zostały rozpatrzone przez instytucje państw unijnych otrzymało pozytywną odpowiedź w pierwszej instancji (status uchodźcy 75%, 23% beneficjent ochrony uzupełniającej). Nieznacznie niższy poziom wniosków rozpatrzonych pozytywnie wystąpił w przypadku Irakijczyków, który wyniósł 88% (80% status uchodźcy). W przypadku Erytrejczyków ten wskaźnik wyniósł 87%, natomiast Afgańczyków 70%. Dla porównania w przypadku wniosków złożonych przez obywateli Kosowa, które zostały rozpatrzone przez urzędy państw unijnych jedynie 4% otrzymało pozytywną odpowiedź, zaś obywateli Albanii jeszcze mniej 1%.12 Poszczególne kraje unijne różnią się także znacząco pod względem decyzji ws. przyznania azylu. W trzecim kwartale 2015 r. w Szwecji niemal 75% wniosków o azyl zostało rozpatrzonych pozytywnie natomiast w Niemczech nieznacznie ponad połowa. Dla porównania we Francji nieznacznie ponad 25% rozpatrywanych wniosków otrzymało pozytywną odpowiedź, zaś w Wielkiej Brytanii mniej niż 40%. W Niemczech niemal wszystkie osoby, których wniosek został rozpatrzony pozytywnie otrzymały status uchodźcy. Natomiast w Szwecji mniej niż 40% aplikantów, których zostało pozytywnie rozpatrzonych otrzymało status uchodźcy, niemal wszyscy pozostali uzyskało status beneficjentów ochrony uzupełniającej. Te różnice są związane z polityką migracyjną poszczególnych państw członkowskich oraz pochodzeniem aplikantów. W trzecim kwartale 2015 niemal 45% aplikantów w Szwecji i 1/3 w Niemczech pochodziła z Syrii, natomiast we Francji 8% i jeszcze mniej w Wielkiej Brytanii.13

Kwestią otwartą jest jak wielu z uchodźców pozostanie w Europie. Po wojnach w byłej Jugosławii, które wywołały wielką falę uchodźców do UE, większość z nich wróciła do swoich krajów po zakończeniu konfliktów zbrojnych. Znacznie większy dystans geograficzny między krajami pochodzenia i Europą powoduje, że w przypadku obecnego kryzysu uchodźców liczba powrotów może być znacząco mniejsza.

Bezpośrednie przyczyny fali migracyjnej do UE w 2015

Najważniejszymi bezpośrednimi przyczynami dramatycznego wzrostu uchodźców trafiających do Europy w 2015 r. były:

  • eskalacja walk w latach 2013-2015 w niektórych regionach
  • niezagwarantowanie kontroli granic przez niektóre państwa (szczególnie Turcja, Grecja, Macedonia) położonych na szlaku migracyjnym między głównym terytorium UE i obszarami wojennymi
  • nie zapewnienie przez wspólnotę międzynarodową wsparcia dla uchodźców syryjskich przebywających poza Syrią w sąsiednich krajach, szczególnie w Turcji.     
  • zawieszenie przez Niemcy protokołu dublińskiego na dwa i pół miesiąca

W Syrii liczba ofiar konfliktu w 2015 r. w porównaniu z 2014 r. zmniejszyła się z 76 tys. osób do 55 tys. Jednak, w wymiarze regionalnym w północnej Syrii nastąpiła wyraźna eskalacja walk i w efekcie wzrostu ofiar w porównaniu z 2014 r.14 Walki toczyły się między reżimem Asada i jego przeciwnikami w zachodniej części oraz między Państwem Islamskim i jego przeciwnikami we wschodniej Syrii. W efekcie tych walk od końca 2014 r. dramatycznie wzrosła liczba uchodźców w Turcji z niespełna miliona do 2,5 miliona (31.12.2015). Natomiast liczba uchodźców wewnętrznych w północnej Syrii powiększyła się o blisko 850 tys. do początku października 2015 r.. Dla porównania liczba uchodźców syryjskich w Jordanii i Libanie od wiosny utrzymuje się na tym samym poziomie. W Iraku liczba ofiar konfliktu wzrosła z ponad 4,5 tys. w 2012 r. do niemal 10 tys. w 2013 r. i ponad 20 tys. w 2014 r. W 2015 r. w walkach zginęło ponad 16 tys. osób. 15 Walki w drugiej połowie 2014 r. prowadzone w północnym i centralnym Iraku między siłami irackimi a Państwem Islamskim doprowadziły do ucieczki z domu ponad 2,5 miliona ludzi.

W 2015 r. nastąpiła zdecydowana eskalacja konfrontacji sił rządowych z talibami w Afganistanie. W Afganistanie liczba ofiar konfliktu wzrosła z 14 tys. (cały 2014 r.) do ponad 36 tys. W 2015.16 W Pakistanie w walkach w północno-zachodniej części kraju przy granicy z Afganistanem w 2015 r. zginęło w walkach około 3,7 tys. osób. Liczba ofiar tego konfliktu zmniejszyła się o ponad 35% w porównaniu z 2014 r.

Somalia, Sudan i Południowy Sudan są upadłymi państwami. Według rankingu Fragile States Index opracowywanego co roku przez czasopismo Foreign Policy i fundację Fund for Peace Południowy Sudan jest najbardziej niestabilnym państwem świata, Somalia zajmuje drugą pozycję, zaś Sudan czwartą. Trzy kraje położone w Rogu Afryki (Somalia, Erytrea, Sudan) są zaliczane przez organizację Freedom House do grupy najbardziej represyjnych reżimów na świecie (worst of the worst) składającą się z dziewięciu państw. W Południowym Sudanie, Sudanie i Somalii toczą się wojny domowe. W 2015 r. zginęło w nich blisko 11 tys. osób. Liczba ofiar w 2015 r. jest jednak nieco niższa niż w zeszłym roku. W Erytrei represje totalitarnego reżimu uległy zaostrzeniu od 2013 r. w odpowiedzi na nieudany zamach stanu.

Nigeria toczy wojnę z islamistyczną organizacją terrorystyczną Boko Haram. W 2013 zginęło w walkach ponad tysiąc osób, natomiast od początku 2014 roku do końca 2015 r. zginęło w niej około 21 tys. osób w tym ponad połowa z nich w 2015 r..17 Walki rozszerzyły się na sąsiednie kraje: Czad, Kamerun i Nigeria.

Według agend ONZ w 2013 r. wymagane wsparcie finansowe uchodźców w Syrii było pokrywane przez wspólnotę międzynarodową w 70%, w 2014 r. w 58% natomiast w 2015 r. 56%. Pomimo wyraźnego wzrostu liczby uchodźców w 2015 r. kwoty przewidziane przez ONZ na ich utrzymanie zostały w 2015 r. utrzymana na tym samym poziomie jak w 2014 r. 18 W 2015 r. sytuacja była najtrudniejsza w Turcji. W 2015 r. UNHCR w Turcji otrzymał mniej niż 45% środków finansowych potrzebnych do pokrycia kosztów egzystencji syryjskich uchodźców. Co więcej ich zdecydowany wzrost nastąpił dopiero pod koniec roku.

W połowie czerwca 2015 r. Macedonia podjęła decyzję pozwalającą uchodźcom na transfer przez swoje terytorium, co spowodowało radykalny wzrost liczby uchodźców na trasie Turcja-Grecja przez Morze Egejskie (maj 18 tys., czerwiec ponad 30 tys., lipiec ponad 50 tys., sierpień blisko 110 tys.).19 Ich masowy napływ nie został powstrzymany przez Grecję, która posiada najdłuższą linię wybrzeża nad Morzem Śródziemnym (13,7 tys. km) i w efekcie jedną z najdłuższych zewnętrznych granic morskich UE co więcej o wyjątkowym charakterze, gdyż przebiegającą na długim odcinku bardzo blisko wybrzeża Turcji- unijnego sąsiada. Turcja jest położona na szlaku uchodźców z Afganistanu i Pakistanu oraz syryjskich uchodźców Libanu, gości największą społeczność uchodźców na świecie (radykalny wzrost ich liczby w 2015 r.) i bezpośrednio graniczy z Syrią i Irakiem gdzie w pogranicznych regionach znajdują się największe skupiska uchodźców wewnętrznych. W 2015 r. jej granice przekroczyło ponad dwa i pół miliona ludzi. Co więcej w 2015 r. południowo-wschodnia część kraju granicząca z Syrią, Irakiem i Iranem stała się areną konfliktu armii tureckiej z kurdyjską partyzantką. Z pewnością Grecja, Macedonia i Turcja nie podjęły wystarczających działań dla powstrzymania napływu uchodźców do Europy. Z drugiej strony należy przypomnieć, że skala napływu uchodźców była tak duża, że inne kraje UE nie poradziły sobie z nią lub miały olbrzymie problemy. Postawę Grecji, Turcji i Macedonii ws. uchodźców z jednej strony można tłumaczyć ograniczonym potencjałem ich straży granicznej i policji (szczególnie Grecji i Macedonii), ograniczeniami finansowymi (konieczność ponoszenia kosztów pobytu uchodźców) i trudnymi relacjami z głównymi graczami UE pozbawiającymi je motywacji do szczególnych starań o powstrzymanie. W przypadku Macedonii i Turcji chodzi o zablokowany lub bardzo spowolniony proces akcesyjny oraz krytykę przez UE tendencji autorytarnych w obu krajach, natomiast relacje Grecji z Niemcami i Komisją Europejską są napięte ze względu na wymagania stawiane przez Berlin i Brukselę w ramach reform greckiej gospodarki.

Pewien wpływ na zwiększenie liczby uchodźców miało stanowisko przyjęte przez Niemcy latem 2015 w kwestii uchodźców. 24 sierpnia Niemcy poinformowały o zawieszeniu stosowania protokołu w Dublinie - uznający, że osoby spoza Unii, które aplikują o azyl mogą to zrobić tylko w kraju członkowskim, w którym przekroczyły granicę unijne – wobec obywateli Syrii. W efekcie przyznały im prawo do ponownej aplikacji o statusu azylanta bez groźby deportacji. Intencją Berlina było rozwiązanie problemu uchodźców w Grecji i na Bałkanach Zachodnich poprzez skierowanie fali uchodźców do Niemiec i przejęcie w dużym stopniu odpowiedzialności za tę kwestię. Berlin obawiał się, że zamknięcie granicy unijnej w Europie Środkowej doprowadzi do destabilizacji przez masowy napływ uchodźców państw bałkańskich borykających się z poważnymi problemami wewnętrznymi. Ta decyzja Niemiec była ostro krytykowana przez część państw UE, które obwiniały kanclerz Merkel o wywołanie kryzysu poprzez zaproszenie migrantów do Europy. Rzeczywiście w okresie wrzesień-listopad napłynęła do UE największa grupa uchodźców (ok. 550 tys.), lecz większość z nich była już w drodze, gdy Niemcy zadeklarowały zawieszenie protokołu dublińskiego. Jednak, warto przypomnieć, że w czerwcu-sierpniu Morze Śródziemne przekroczyło około 260 tys. osób i biorąc pod uwagę ich skokowy wzrost z miesiąca na miesiąc (czerwiec blisko 55 tys. lipiec 75 tys., sierpień 130 tys.) oraz tendencje w poprzednich latach (apogeum wczesną jesienią) prawdopodobnie – bez deklaracji Niemiec- ich liczba w okresie wrzesień-listopad byłaby większa niż latem. W efekcie można przypuszczać, że otwarte stanowisko Niemiec zachęciło mniej więcej dodatkowe 100-200 tys. osób do przedostania się do Europy. Natomiast nieuzasadnione jest obwinianie Niemiec za kryzys uchodźców sam w sobie. Warto także przypomnieć, że już 10 listopada Niemcy wycofały się z decyzji o zawieszeniu protokołu Dublińskiego wobec obywateli syryjskich.

Odpowiedź UE na kryzys migracyjny

Biorąc pod uwagę radykalny wzrost liczby uchodźców od 2005 r. w Południowym Sąsiedztwie UE oraz w regionach Azji i Afryki relatywnie blisko położonych jej granic, nieprzygotowanie Unii na scenariusz napływu wielkiej fali uchodźców do Europy w 2015 r. należy uznać za przejaw niedojrzałości jej polityki zagranicznej. Fala uchodźców była tylko kwestią czasu także uwzględniając doświadczenia najnowszej historii- czyli napływ do UE setek tysięcy uchodźców z Bałkanów podczas wojen w byłej Jugosławii w latach 90. Wielu z nich nie pozostało wówczas w regionie, lecz przedostało się do UE. Pod drugie wyraźny wzrost w 2014 r. liczby osób przedostających się do Europy przez Morze Śródziemne powinien być potraktowany jako ostatni dzwonek i bardzo poważne ostrzeżenie. Nieprzygotowanie UE do kryzysu w 2015 r. jest bardzo bolesnym dowodem na słabość Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (CFSP) w tym szczególnie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (CSDP). Państwa członkowskie nie podjęły w ostatnich latach wystarczających działań dyplomatycznych, militarnych, policyjnych i humanitarnych na rzecz rozwiązania konfliktów generujących wzrost liczby uchodźców lub przynajmniej obniżenia ich intensywności oraz zdecydowanego wsparcia ofiar na miejscu.

Fala migracyjna wywołała poważny kryzys wewnątrz Unii Europejskiej. Po pierwsze obnażył on słabości instytucji unijnych i państw członkowskich w sytuacjach kryzysowych. Skala napływu migrantów była tak duża, że nawet Niemcy najpotężniejszy kraj w UE miał bardzo poważne problemy, aby poradzić sobie z zapewnieniem pomocy dla tak wielkiej grupy ludzi oraz ich rejestracji i kontroli. Kryzys migracyjny pokazał ograniczenia Frontexu  unijnej agencji ds. granic wynikające z nie wystarczającej solidarności członków UE, gdy opiera się ona na zasadzie dobrowolności. Wczesną jesienią na początku kryzysu Frontex poprosił państwa członkowskie o dobrowolne wysłanie do Grecji 700 strażników granicznych. Do początku grudnia kraje UE wysłały do Grecji 450 strażników. Najlepszym dowodem na porażkę systemu europejskiego w sytuacji wielkiej fali migracyjnej było budowanie ogrodzeń na granicach wewnętrznych UE (Węgry-Chorwacja, Słowenia-Chorwacja, Austria-Słowenia) oraz wprowadzenie tymczasowych kontroli granicznych między innymi na graniach Austrii z Niemcami i Austrii z Węgrami oraz Szwecji z Danią. UE zorganizowała szczyty i spotkania poświęcone fali migracyjnej, jednak bezpośredni zarządzanie kryzysem uchodźców miało przeważnie charakter indywidualny (poszczególne kraje). Praktyczna współpraca między członkami UE opierała się na zasadzie bilateralnej lub rzadziej w grupie najwyżej kilku państw.

Wielka fala migrantów spowodowała, że pojawiła się na agendzie kwestia zmiany zasad funkcjonowania strefy Schengen. Pod koniec listopada Kanclerz Niemiec Angela Merkel powiedziała, że utrzymanie systemu Schengen w obecnym kształcie zależne jest od wprowadzenia sprawiedliwego podziału uchodźców pomiędzy kraje członkowskie UE. Pod koniec listopada holenderski minister finansów i przewodniczący eurogrupy Jeroen Dijsselbloem w wywiadzie udzielonym gazetom belgijskim ostrzegł, że kraje, które zawiodły w kwestii ochrony granic Europy (Grecja, Włochy) i nie wezmą udziału w podziale uchodźców (państwa Europy Środkowej) mogą znaleźć się poza granicami strefy mini-Schengen.

Kryzys wywołał poważne napięcia i wzajemne oskarżenia o jego wywołanie i nie właściwe działania podjęte na rzecz jego powstrzymania między państwami członkowskimi, szczególnie między Węgrami i jej sąsiadami: Austrią i Chorwacją oraz Niemcami a Węgrami i Grecją. Kryzys pokazał jednak bardziej zasadniczą różnicę systemu wartości między elitami i społeczeństwami Europy Środkowej i Europą Zachodnią. Najważniejsi politycy środkowoeuropejscy ( min. premier Węgier Viktor Orban, prezydent Czech Milos Zeman, premier Słowacji, Jarosław Kaczyński lider rządzącej polskiej partii) zadeklarowali, że nie zaakceptują żadnych uchodźców wyznających islam, co spotkało się z ostrą krytyką kanclerz Niemiec Angeli Merkel uznającą te wypowiedzi za przejaw dyskryminacji na podstawie religii sprzeczny z europejskim systemem wartości oraz zasadami moralności.

Kryzys migracyjny doprowadził do polaryzacji społeczeństw europejskich w kwestii przyjmowania i udzielenia pomocy uchodźcom. Wielu ludzi i organizacji społecznych zaangażowało się w pomoc uchodźcom. Niemieckie społeczeństwo obywatelskie przyczyniło się w bardzo dużym stopniu do poradzenia sobie przez Niemcy z falą migracyjną. Z drugiej strony w niektórych krajach członkowskich- w różnym stopniu- nastąpił wzrost poparcia dla partii populistycznych, eurosceptycznych i ksenofobicznych. Najbardziej spektakularny wzrost poparcia nastąpił w Szwecji, która przyjęła najwięcej uchodźców per capita w UE. Skrajnie prawicowa partia Szwedzcy Demokraci, która zdobyła w wyborach parlamentarnych jesienią 2014 r. 13% głosów zwiększyła w niektórych sondażach poparcie do poziomu nawet 27%, zajmując pierwsze miejsce w rankingu partii. Ugrupowania skrajnie prawicowe zbiły kapitał polityczny utożsamiając terrorystów islamskich z uchodźcami. Pretekstem były zamachy w Paryżu, do których doszło w listopadzie 2015 roku. Zostały one zorganizowane przez Państwo Islamskie, zaś dwóch sprawców przedostało się do Europy z Syrii wraz z falą uchodźców przez Turcję i Grecję. Znaleziono przy ich zwłokach paszporty syryjskie. Jednak. skorelowanie terroryzmu z uchodźcami jest uproszczeniem, biorąc pod uwagę fakt, że sześciu pozostałych zamachowców i organizatorzy dostali się do Europy z Syrii innymi sposobami niż uchodźcy lub przebywało cały czas na terenie UE. W efekcie zamachy mogły zostać przeprowadzone bez udziału „uchodźców” i ich włączenie do operacji miało na celu pogorszenie stosunku do wszystkich uciekinierów z Syrii w społeczeństwach europejskich.

W celu powstrzymania napływu uchodźców UE postanowiła zacieśnić współpracę z Turcją, głównym krajem tranzytowym. Po kilku tygodniowych negocjacjach pod koniec listopada 2015 r. UE zawarła wstępne porozumienie z Turcją zakładające zdecydowane zwiększenie przez Ankarę patroli straży granicznej i policji wzdłuż granic morskich turecko-greckich. W zamian UE zobowiązała się do wsparcia kwotą 3 mld euro uchodźców syryjskich przebywających w Turcji oraz przesiedlenia części uchodźców syryjskich z Turcji do Europy. Szczegóły współpracy wymagają jednak dalszych negocjacji. Po zawarciu porozumienia, choć doszło do zmniejszenia napływu migrantów do UE z Turcji, ich fala nie została zatrzymana. W grudniu dziennie średnio do Grecji przybywało z Turcji 3,5 tys. osób. Dla porównania w listopadzie przepływało przez Morze Egejskie codziennie 5 tys. osób. W ramach współpracy z sąsiadami najważniejsze państwa UE wspólnie z ONZ, USA i krajami bliskowschodnimi w grudniu 2015 r. rozpoczęły mediacje w rozmowach między skonfliktowanymi rządami w Libii (negocjacje w Rzymie), które mają doprowadzić do zakończenia wojny domowej.

Kolejną próbą rozwiązania przez UE problemu uchodźców jest program ich relokacji. 22 września 2015 r. ministrowie spraw wewnętrznych UE przegłosowali zgodnie z zasadą zwykłej większości podczas posiedzenia Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych decyzję o relokacji części uchodźców między krajami członkowskimi. Relokacją ma w ciągu dwóch lat zostać objętych 160 tys. osób. Idea relokacji została poparta przez 20 państw członkowskich, przeciwne były cztery państwa Czechy, Rumunia, Słowacja, Węgry, zaś jedno państwo wstrzymało się od głosu (Finlandia). Kraje Grupy Wyszehradzkiej od samego początku miały bardzo negatywny stosunek do uchodźców jako w olbrzymiej większości muzułmanów. Słowacja i Węgry zaskarżyły tę decyzję do Trybunału w Strasburgu. Natomiast stanowisko Rumunii należy tłumaczyć jej niezadowoleniem z nie przyjęcia jej do strefy Schengen ze względu na opór niektórych państw członkowskich, mimo wypełnienia przez stronę rumuńską niezbędnych wymagań. Trzy kraje (Wielka Brytania, Dania, Irlandia) nie brały udziału w głosowaniu, gdyż są one objęte wyłączeniem (opt-out).20 Tempo realizacji programu zaakceptowanego we wrześniu jest bardzo powolne i bardzo prawdopodobne jest jego fiasko. Do połowy grudnia udało się relokować jedynie około 200 osób. Najbardziej kontrowersyjną kwestią pozostaje propozycja wprowadzenie stałych kwot podziału uchodźców między kraje członkowskie zgłoszona przez Niemcy i stanowczo odrzucona przez kraje Europy Środkowej. Niemcy zadeklarowały możliwość przyjęcia elastycznych zasad działania systemu stałych kwot- uwzględnienie potencjału poszczególnych krajów członkowskich.

Kryzys migracyjny spowodował, że na agendzie unijnej pojawiła się kwestia powołania nowej służby granicznej. W połowie grudnia Komisja Europejska przedstawiła propozycję powołania nowej europejskiej straż granicznej i przybrzeżnej, która miałby do dyspozycji interwencyjną rezerwę funkcjonariuszy straży granicznej i sprzętu technicznego. W odróżnieniu od Frontexu Agencja będzie mogła samodzielnie nabywać sprzęt i korzystać z wyposażenia technicznego udostępnianego przez państwa członkowskie. Kadra nowej Agencji będzie ponad dwukrotnie większa niż personel Frontexu. Do 2020 r. będą one liczyły do 1000 osób zatrudnionych na stałe, włącznie z funkcjonariuszami pracującymi w terenie. W sytuacjach kryzysowych Agencja będzie mogła polegać na co najmniej dodatkowych 1,500 ekspertach, których będzie można rozmieścić w ciągu trzech dni. Plan Komisji zakłada, że w przypadku, gdy państwo członkowskie znajduje się pod znaczną presją migracyjną zagrażającą strefie Schengen, a działania krajowe nie są podejmowane lub są niewystarczające, Komisja Europejska podejmowałaby decyzję o interwencji Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej przy udziale komitetu przedstawicieli wszystkich krajów UE. W najpilniejszych przypadkach ten komitet miałby tylko dwa tygodnie na ewentualne uchylenie decyzji Komisji Europejskiej większością kwalifikowaną, czyli głosami 55 proc. krajów reprezentujących 65 proc. ludności. Taka propozycja oznacza, że żaden kraj nie mógłby samodzielnie, bez zbudowania szerokiej koalicji w UE odrzucić przyjęcia pomocy ze strony Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Propozycja Komisji Europejskiej jest popierana min. przez Niemcy i Francję. Natomiast sceptycyzm wobec niej wyraziły min. Polska i Węgry. 

Prognozy rozwoju kryzysu migracyjnego i rekomendacje

Nadejście zimy spowodowało, że UE zyskała kilka miesięcy relatywnego spokoju na przygotowanie się na ewentualną kolejną wielką falę migracyjną w 2016 r.

Kluczowe znaczenie dla jej powstrzymania będą miały:

  • ścisła koordynacja działań między służbami granicznymi i policjami państw członkowskich oraz stworzenie nowej efektywnej europejskiej straży granicznej (finanse, wysoki poziom zdolności relokacji i interwencji)– i w efekcie wprowadzenie sprawnej kontroli granic zewnętrznych
  • ustanowienie bliskiej współpracy z sąsiadami UE, szczególnie z Turcją, co wymaga dalszego zwiększenia nakładów finansowych i większej aktywności dyplomatycznej na rzecz uregulowania konfliktów lub zapobiegania im.
  • doprowadzenie do zmniejszenia intensywności walk w regionach skąd pochodzą uchodźcy

Jeśli nawet dojdzie do wypełnienia tych warunków, napływ fali uchodźców podobnej jak w 2015 r. będzie bardzo poważnym wyzwaniem dla UE, który może w najgorszym scenariuszu doprowadzić do jej trwałych podziałów wewnętrznych (np. powstanie mini strefy Schengen). W przypadku kolejnej fali uchodźców jeszcze poważniejszym zagrożeniem dla spójności UE byłby dalszy wzrost popularności sił skrajnie prawicowych w niektórych państwach członkowskich. Ich sukcesy wyborcze mogłyby podważyć układ sił na scenach politycznych czyniąc nieuniknionym wejście ich do koalicji rządowych i częściowo realizację ich nacjonalistycznej agendy politycznej. W tej sytuacji mogłoby dojść do zaostrzenia podziałów wewnętrznych, w tym pogorszenia relacji z diasporami muzułmańskimi oraz poważnych napięć między poszczególnymi krajami członkowskimi. Można spodziewać się ponownego wykorzystania sytuacji kryzysu uchodźców przez ekstremistów islamskich do organizowania zamachów terrorystycznych i prowokowania konfrontacji między muzułmanami i nie-muzułmanami w krajach europejskich.

Skala presji migracyjnej będzie zależała od sytuacji na Bliskim Wschodzie i w Afganistanie oraz Rogu Afryki. Eskalacja walk w każdym z tych regionów może wywołać ponowną falę migracyjną do Europy. Biorąc pod uwagę strukturę tegorocznej fali uchodźców, kluczowe znaczenie będzie miał rozwój wydarzeń w Syrii i Afganistanie. Najważniejsze zagrożenie stanowią: rosnące zaangażowanie Rosji i Iranu w wojnę w Syrii po stronie prezydenta Asada (używanie uchodźców jako narzędzia presji na Turcję i UE) i ofensywa talibów w Afganistanie. W najbliższym czasie scenariusz optymistyczny- czyli zniszczenie Państwa Islamskiego i zawarcie rozejmu w Syrii i Afganistanie- jest raczej mało prawdopodobny. Nie należy wykluczyć najgorszego scenariusza czyli nowego konfliktu (lub konfliktów) i destabilizacji kolejnego państwa (lub więcej krajów) w sąsiedztwie UE lub położonego w relatywnie bliskiej odległości od Europy. Arabska Wiosna pokazała, że sytuacja w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu jest w dużym stopniu nie przewidywalna i nawet relatywnie stabilne reżimy mogą upaść, co może wywołać wojnę domową wpływającą negatywnie na sąsiadów. W tym kontekście niezwykle ważna dla UE jest jak najbliższa współpraca z USA na rzecz wzmocnienia państw położonych w Afryce Północnej i Bliskim Wschodzie, aby nie stały się one źródłem uchodźców i stanowiły skuteczną zaporę dla ewentualnych uchodźców z głębi Afryki i Azji.

Asertywne podejście oznacza dla UE konieczność:

  • zdecydowanego zaangażowania w rozmowy pokojowe w Libii i Syrii, włącznie z gotowością do nałożenia sankcji na Rosję i Iran, jeśli sabotowałyby one ten proces.
  • radykalnego zwiększenie pomocy humanitarnej dla uchodźców syryjskich nie tylko w Turcji, ale także w Libanie i Jordanii oraz pomocy rozwojowej dla całego regionu, szczególnie dla państw podatnych na wstrząsy (np. Tunezja)
  • większe zaangażowanie militarne państw członkowskich w walkę z Państwem Islamskim oraz talibami w Afganistanie (naloty, misje szkoleniowe, ataki jednostek specjalnych, dostawy sprzętu) przy jednoczesnym pryncypialnie negatywnym stanowisku ws. rosyjskiej propozycji uznania Asada za partnera w walce z radykałami islamskimi

Te wszystkie działania powinny zostać umieszczone w szerszym kontekście nowej europejskiej globalnej strategii polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, która ma zostać zaprezentowana w czerwcu 2016 r. Jej kluczowym elementem powinno być stworzenie wreszcie licznych wspólnych unijnych jednostek policyjnych i wojskowych zdolnych do szybkiej interwencji w basenie Morza Śródziemnego w sytuacjach kryzysowych w tym humanitarnych oraz zdecydowane wzmocnienie zdolności Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych poprzez wyraźne zwiększenie jej budżetu (w tym pomoc rozwojowa) oraz składu personalnego.

 


1 Stephanie Nebehay, World's refugees and displaced exceed record 60 million: U.N, Reuters, 18.12.2015, http://www.reuters.com/article/us-un-refugees-idUSKBN0U10CV20151218
2 UNHCR, Syria Regional Refugee Response,http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php, Stan na 15 grudnia,
3 UNHCR, Iraq: UNHCR IDP Operational Update, 1-31 October 2015,http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/UNHCR_Iraq_IDP_update_1-31_Oct_2015%5B1%5D.pdf
4 UNHCR, 2015 UNHCR subregional operations profile - South-West Asia,http://www.unhcr.org/pages/49e45af26.html
5 UNHCR, 2015 UNHCR subregional operations profile - East and Horn of Africa,http://www.unhcr.org/pages/49e45a846.html
6 UNHCR, 2015 UNHCR subregional operations profile - West Africa,http://www.unhcr.org/pages/49e45a9c6.html
7 UNHCR, Over one million sea arrivals reach Europe in 2015, 30.12.2015, http://www.unhcr.org/5683d0b56.html
8 Ibid.
9 Eurostat, Asylum and new asylum applicants - monthly data, http://ec.europa.eu/eurostat/web/asylum-and-managed-migration/data/main-tables
10 Eurostat, Persons subject of asylum applications pending at the end of the month - monthly data, http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00190&plugin=1
11Ibid.
12 Eurostat, Asylum quarterly report, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_quarterly_report
13 Ibid.
14 Syrian Observatory for Human Rights,
15 Iraq Body Count, https://www.iraqbodycount.org/database/
16 Shakeela Ibrahimkhil, Security Incidents Drop 23 Percent In November: Report,11.12.2015, http://www.tolonews.com/en/afghanistan/22759-security-incidents-drop-23-percent-in-november-report
17 Armed conflict location and event data project, Realtime data, http://www.acleddata.com/data/realtime-data-2015/
18 https://fts.unocha.org/pageloader.aspx?page=special-syriancrisis&year=2015
19 UNHCR, Refugees/Migrants Emergency Response – Mediterranean, http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php stan 15.12.2015
20 W odpowiedzi na zamachy w Paryżu pod koniec listopada 2015 r. Dania zapowiedziała wycofanie się z dobrowolnego przyjęcia 1000 uchodźców z puli 160 tys. Jednak, równocześnie Kopenhaga zaakceptowała w pierwszej instancji w trzech pierwszych kwartałach 2015 r. jako uchodźców ok. 8 tys. osób. Współczynnik pozytywnych rozpatrzeń wniosków przez Danię należy do jednego z najwyższych w Europie.

© 2016 Fundacja "Krzyżowa" dla Porozumienia Europejskiego.